《中华人民共和国森林法》已由第十三届全国人民代表大会常务委员会第十五次集会于2019年12月28日修订通过，自2020年7月1日起施行。森林谋划治理是贯串森林法修改的一条主线，作为重点内容获得了增强。这对于进一步增强森林谋划，提高森林质量，促进林业高质量生长具有举足轻重的作用。

（吉林省白河林业局掩护性谋划后恢复起来的阔叶红松林　张会儒摄）一、森林谋划实践需要执法作出回覆森林谋划作为林业专有观点，是以提高森林质量，建设稳定、康健、优质、高效的森林生态系统为目的，为修复和增强森林的供应、调治、服务、支持等多种功效，而开展的一系列贯串整个森林生长周期的掩护和培育森林的运动。现代森林谋划原理有4个要点：一是森林谋划的目的是培育稳定、康健、优质、高效的森林生态系统。稳定康健的森林生态系统有合理的结构，现实林分没有到达，就需要辅以人为措施，促进森林尽快到达理想状态。这就是森林谋划运动。

二是森林谋划的准则是模拟林分的自然历程。森林生长发育的基本纪律是一连笼罩（永远保持森林情况）、优胜劣汰、自然更新。森林谋划应该模拟这个历程。模拟不是照搬。

凭据现实林分情况，以地带性顶级群落的生长历程为参照，以比力小的滋扰，或者增补目的树、或者清除滋扰木，把更多的资源用在目的树的培育上，加速群体的生长发育历程和促进森林康健，缩短林木培育周期。三是森林谋划贯串整个森林生命周期。

同林龄的全生命周期包罗幼苗、幼树、幼龄林、中龄林、近熟林、成熟林和过熟林等阶段，异林龄的全生命周期包罗建群阶段、竞争生长阶段、质量选择阶段、近自然森林阶段、天然恒续林阶段等阶段。针对每个阶段接纳差别的谋划措施，就组成了森林的谋划周期。四是要根据森林谋划计划（计划、方案）实施森林谋划。

森林生命周期的恒久性和森林类型的多样性，决议了森林谋划运动的恒久性、系统性和庞大性，存在错不起、悔不及的特点，必须要体例森林谋划计划（方案），举行统筹计划和预先部署。可是，相当一段时间，受认识水平、生长阶段的限制，我国森林谋划事情重心有所偏离，主要体现在：一是追求短平快，森林谋划短期行为严重，森林资源质量难以连续提高。二是将森林谋划等同于一般的企业谋划，目的主要放在森林资源的采伐使用上，忽视了对森林生态系统的培育。

三是人工造林树种、结构单一，忽视了乡土树种使用和混交林的营造。四是不完善的森林分类谋划体系，难以满足社会对森林多种功效的需求。

五是缺乏系统性的森林谋划计划，森林谋划方案制度体系不健全。六是缺少全周期谋划的理念，将森林谋划片面明白为采伐。七是掩护、谋划和使用的关系处置惩罚过于简朴，一讲掩护，就克制一切谋划和使用运动；一讲谋划和使用，就造成资源的过分采伐使用。

2008年以来，森林谋划成为林业事情的一大主题，国家接纳了一系列的政策措施来解决森林谋划问题，森林谋划开始步入正轨，但仍缺少社会层面的整体认识和看法的转变，重要原因就是没有在执法层面固化。现在，林业已经进入了高质量绿色生长阶段，着力提高森林质量、增强森林生态功效是这个阶段的重要目的，森林谋划是实现这个阶段目的的重要抓手。因此，急需对制约森林谋划的一些关键问题作出执法上的回覆。这次修改森林法，本着科学、求实的精神，驻足于我国林业的生长阶段，遵循现代森林谋划原理，充实吸收了社会各界对森林谋划事情的意见和建议，对森林谋划作出了执法划定，起到了澄清认识、转变看法、理顺思路、完善体系、规范实践的引领作用。

二、森林谋划内容体现在修法七个方面新修订的森林法在结构上作了较大调整，从1998年《森林法》7章扩展至9章，条文从49条增加到84条。森林谋划的内容主要体现在7个方面，涉及6章16条。

1.森林谋划的总原则关于森林谋划的原则，总则第三条划定“掩护、培育、使用森林资源应当尊重自然、顺应自然，坚持生态优先、掩护优先、保育联合、可连续生长的原则”。这是林业谋划运动的原则，更是森林谋划的原则。尊重自然、顺应自然、掩护自然，是生态文明思想的重要内容，也是现代森林谋划原理的准则之一。

这个准则就是森林谋划要尊重和模拟森林的自然发育纪律，这些纪律按工具分有林木个体和群体（林分）发育纪律，按年事结构分有同龄林和异龄林发育纪律，按发育阶段分有幼苗、幼树、幼龄林、中龄林、近熟成熟林和过熟林发育纪律，有适地适树纪律、能量和物质交流和累积纪律、种间交互纪律、形态生长纪律、结构组陋习律、竞争（自然稀疏）纪律、产量形陋习律、自然更新纪律和群落演替纪律等。这些纪律是森林谋划的基本遵循。

保育联合就是在严格掩护的同时，接纳科学手段，对退化森林生态系统举行修复。森林生态系统掩护包罗林地掩护和地上林木资源掩护两个方面，对这两个方面资源的掩护计谋是差别的。林地掩护主要是掩护不被破坏和不退化，而对于地上林木资源的掩护除掩护不被破坏和不退化外，更重要的是谋划培育，即通过科学的培育措施，促进森林资源的增长，缩短培育周期，这就是保育。

所以，保育是努力的掩护，要变被动的掩护为主动的谋划保育，提高森林质量，才气在更高的条理上掩护森林。可连续生长是既要满足今世人的生长需要，又要为子孙子女保留继续生长的潜力的生长，换句话说，就是经济、社会、资源和情况掩护协调生长，是新生长理念的重要内容。

林业在贯彻可连续生长战略中具有重要职位，而森林可连续谋划是实现林业可连续生长的实践路径。2.森林谋划的总目的关于森林谋划的总目的，总则第六条划定：国家以培育稳定、康健、优质、高效的森林生态系统为目的。这个目的就是林业谋划运动的总目的，更是森林谋划的总目的，也是现代森林谋划原理的要点之一。森林是一个生态系统，好的生态系统才气发挥完整的生态、经济和社会功效。

一个稳定康健的森林生态系统能够天然更新，必须有一个合理的结构，它包罗树种组成、林分密度、直径和树高结构、下木和草本层结构、土壤结构等。现实林分没有到达这样的结构，需要辅助一些人为措施，促进森林尽快到达理想状态，这就是森林谋划措施。森林状况差别，需要接纳差别的谋划措施。这一划定体现了森林谋划思想的转变，将森林谋划从单纯获取木料彻底转变到培育稳定、康健、优质、高效的森林生态系统上来。

　3.造林造林是森林谋划的重要环节，在历次的《森林法》中都是单独成章。本次也不破例，只不外将名称由“植树造林”改成了“造林绿化”。这一部门的修改突出体现了转变造林思路和增强森林生态系统修复等思想。

第四十五条划定，“各级人民政府组织造林绿化，应当科学计划、因地制宜，优化林种、树种结构，勉励使用乡土树种和林木良种、营造混交林，提高造林绿化质量”。这里的焦点主题是明确新任务、掩护原生态、重视造林质量，关键词是优化林种、树种结构、使用乡土树种和林木良种、营造混交林。

优化林种、树种结构，这是基于我国造林绿化所处的生长阶段确定的。上次森林法出台后的20多年，我国在造林绿化上取得了庞大成就，森林植被获得了大面积恢复，造起来、绿起来的目的逐步实现，营造林的主要任务已经从量的扩张转变为质的提升，即优化林种、树种结构，加速森林生长，提高森林生产力，增强森林生态功效。国家林业和草原局已经出台了森林质量精准提升工程计划，主要目的就是精准提升森林质量、增强生态功效和优质生态产物供应。

使用乡土树种和林木良种，这是构建高质量森林生态系统的基础。乡土树种是指原产当地并经由恒久的自然选择，经受当地极端气候条件、病虫害侵袭等一系列自然灾害磨练仍能结实生长的树种。

一段时间以来，由于我国在林业生长上追求短平快，生态恢复急于求成，大量应用外来速生树种，重“洋”轻“土”，忽视了对乡土树种的培育和应用。随着外来树种所带来的生物危害的增加和后期不足等问题加剧，人们逐渐认识到了乡土树种的重要性。现在，乡土树种已经成为我国造林树种的首选。

从另一方面来看，重视乡土树种的使用，也是掩护原生态思想的体现。营造混交林是基于我国多年来造林的履历教训和科学研究的结果确定的。所谓混交林，是由两个或两个以上树种组成的森林。

科学研究讲明，混交林具有生物多样性高、充实使用空间和营养面积、能较好地发挥防护效益、可增强抗御自然灾害的能力、改善立地条件、提高林产物的数量和质量等优点。可是，恒久以来，我国人工造林以纯林为主，有“东北落叶松、华北杨家将、南方沙家浜”的说法，凸显了“单一性导致懦弱性”的问题，体现为生物多样性下降、林分生产力低下、地力衰退、水土保持能力降低、易暴发病虫害等方面。

近年来，人们逐渐认识到了这个问题，在造林和抚育谋划中，重视构建异龄混交林，对人工纯林开展近自然化混交革新，取得了努力效果。关于增强森林生态系统修复，第四十六条划定了修复的总体要求，即“各级人民政府应当接纳以自然恢复为主、自然恢复和人工修复相联合的措施，科学掩护修复森林生态系统”。这里包罗了两个重要思想。

一是明晰了自然恢复和人工修复的关系。森林生态系统修复既要坚持自然恢复，也要注重人工修复。

要优先使用自然力来恢复，在缺乏自然恢复能力的条件下，如荒原化地域、干旱地域、石质山区等难题立地条件下，要想恢复森林植被，就要接纳人工造林的方式，有的甚至要工程造林才气乐成，这切合因地制宜、实事求是的自然生态恢复的科学理念。二是明确了修复的工具是森林生态系统，而不是单个林木和单一功效，通过修复要实现森林生态系统整体功效的提升和优化。

这一点正是已往认识中的不足之处。在明确了森林生态系统修复的总体要求后，紧接着的两款进一步明确了修复的工具和任务，包罗对坡耕地、严重沙化耕地、严重石漠化耕地、严重污染耕地等需要生态修复的耕地实施有计划的退耕还林还草，对自然因素等导致的疏弃和受损山体、退化林地以及宜林荒山荒地荒滩，因地制宜实施森林生态修复工程，恢复植被。这些将是以后我国森林生态系统修复的主战场。4.森林分类谋划对于分类谋划，新《森林法》作出了系列划定，包罗基本制度、原则、划定工具、谋划计谋等方面，体现在6条中。

首先，总则的第六条明确了“国家以培育稳定、康健、优质、高效的森林生态系统为目的，对公益林和商品林实行分类谋划治理，突出主导功效，发挥多种功效”的分类谋划制度，这是分类谋划作为基本执法制度首次写入《森林法》。其次，明确了分类原则。

第四十七条划定，“国家凭据生态掩护的需要，将森林生态区位重要或者生态状况懦弱，以发挥生态效益为主要目的的林地和林地上的森林划定为公益林。未划定为公益林的林地和林地上的森林属于商品林”。再次，在第四十八条明确了公益林的划定工具，第五十条划定了勉励生长的商品林类型。最后，明确了谋划计谋。

第四十九条划定，“国家对公益林实施严格掩护”“对公益林中生态功效低下的疏林、残次林等低质低效林，接纳林分革新、森林抚育等措施，提高公益林的质量和生态掩护功效”。第五十一条划定，“商品林由林业谋划者依法自主谋划。在不破坏生态的前提下，可以接纳集约化谋划措施，合理使用森林、林木、林地，提高商品林经济效益”。

森林分类谋划泉源于林业分工论的思想，形成于20世纪70年月后期的美国。它的焦点思想是在领土中划出少量土地生长工业人工林，负担大部门商品材生产任务，称为“商品林”；其次划出一块“公益林”，包罗都会森林、风物林、自然掩护区、水土保持林等，用以改善生态情况；再划出一块“多功效林”。基于林业分工论，衍生出了两种林业生长模式，即法国模式和澳新模式。法国把国有林划分三大模块，即木料培育、公益森林和多功效森林；澳大利亚和新西兰模式对天然林与人工林实行分类治理，即天然林主要是发挥生态、情况方面的作用，而人工林主要是发挥经济效益。

在北美，则接纳三类林模式，即将林地域划为3个区域，即掩护区、生态系统谋划区和木料生产区，每个区域都被赋予了特殊的治理和谋划目的。基于此思想，我国从1999年开始，在原有五大林种的基础上，实行新的分类谋划体系，即将森林分为公益林和商品林。公益林是指以发挥森林生态效益等生态功效为主要目的的森林，包罗防护林和特种用途林。

商品林是指以生产木料及其他林产物为主要目的的森林，包罗用材林、经济林和能源林。新《森林法》中对分类谋划的系列划定，吸收了世界先进的林业谋划思想和我国实践应用的结果，从执法上明确了森林分类谋划体系，通报了公益林的严格掩护和保育联合，商品林的自主谋划、集约谋划和兼顾生态的现代森林分类谋划的理念。5.森林谋划计划和方案重视森林谋划计划（计划、方案）的作用是现代森林谋划原理的要点之一。本次修改，强化森林谋划计划和森林谋划方案的作用成为突出亮点。

首先，是强调计划统领，将原《森林法》关于林业久远计划的有关内容进一步详细化，生长计划与专项计划相联合。明确县级以上人民政府应当将森林资源掩护和林业生长纳入国民经济和社会生长计划。第二十六条明确要求，“县级以上人民政府林业主管部门可以联合当地实际，体例林地掩护使用、造林绿化、森林谋划、天然林掩护等相关专项计划”。

近年来，随着林业治理的科学化和规范化，这些专项计划的体例已经在实践中推开，在林业生长和谋划治理中发挥着重要作用。如《全国森林谋划计划（2016-2050年）》已经印发，正在加速推进建设全国、省、县三级计划体系。

这次吸收了成熟的实践结果，以执法条文的形式牢固下来，对于全面落实依法治林、依规营林，制止短期谋划行为具有重要意义。其次，从基础上强化了森林谋划方案的执法职位。

新《森林法》第五十三条划定，“国有林业企业事业单元应当体例森林谋划方案，明确森林培育和管护的谋划措施”“国家支持、引导其他林业谋划者体例森林谋划方案”。从字面来看，这一条划定与上一版《森林法》相比，没有太大变化，唯一差别的是在应当体例森林谋划方案的单元中取消了“自然掩护区”。

这并不意味着自然掩护区就不需要体例森林谋划方案了，因为自然掩护区已归林业部门治理，可以将其明白为林业事业单元的一种，也应当体例森林谋划方案。但由于自然掩护区实施的主要是严格掩护，涉及造林、抚育、主伐、人工更新等谋划运动很少，体例的是以生物多样性和珍稀濒危野生动植物栖息地为主的森林谋划方案。关于森林谋划方案内容的重要变化是在第八章执法责任中。第七十二条划定，“违反本法例定，国有林业企业事业单元未推行掩护培育森林资源义务、未体例森林谋划方案或者未根据批准的森林谋划方案开展森林谋划运动的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期纠正，对直接卖力的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”。

这是新增加的内容。在上一版《森林法》中，森林谋划方案制度已经被写入，也就是说已经明确了它的执法职位，可是由于没有配套的监视、检查和处罚划定，森林谋划方案制度并没有获得很好的落实，应当体例而没有体例以及体例了却不执行的现象很是普遍。新法中这一划定的出台与第五十三条相呼应，对森林谋划方案的体例和执行提出了更高的要求，从基础上强化了森林谋划方案的执法职位，对于建设以森林谋划方案为焦点的森林谋划制度体系建设、实施森林可连续谋划将发挥重要作用。

　6.森林采伐森林采伐在森林掩护和谋划中是一项关键运动。因此，以往的历次《森林法》中都是单独成章的，而本次修订，将其与森林谋划治理合并，是认识上的一次重要转变。恒久以来，在森林采伐认识和明白上存在一定的偏差，主要将其作为森林使用和消耗森林资源的手段，加以严格治理，更有甚者，将采伐等同于破坏。

实际上，就森林采伐的自己来看，它并不会直接造成森林资源的破坏，它不仅是森林使用的手段，更重要的是调治森林结构、促进森林生长和正向演替的重要谋划措施，之所以会造成森林资源的破坏，是因为我们恒久以来以木料生产为目的，过分采伐造成的。本次将其作为一种森林谋划措施纳入森林谋划治理，是认识上的一次重要转变。对于采伐森林、林木应当遵守的要求，新《森林法》在分类谋划的基础上举行了进一步的细化划定。

第五十五条划定，公益林只能举行抚育、更新和低质低效林革新性质的采伐。可是，因科研或者实验、防治林业有害生物、建设护林防火设施、营造生物防火隔离带、遭受自然灾害等需要采伐的除外；商品林应当凭据差别情况，接纳差别采伐方式，严格控制皆伐面积，伐育同步计划实施；自然掩护区的林木，克制采伐。

可是，因防治林业有害生物、森林防火、维护主要掩护工具生存情况、遭受自然灾害等特殊情况必须采伐的和实验区的竹林除外。这里有亮点的是两个“除外”。第一个“除外”就是因科研或者实验、防治林业有害生物、建设护林防火设施、营造生物防火隔离带、遭受自然灾害等需要采伐公益林的，可以不受只能举行抚育、更新和低质低效林革新性质采伐的限制，也就是可以举行主伐；第二个“除外”就是因防治林业有害生物、森林防火、维护主要掩护工具生存情况、遭受自然灾害等特殊情况必须采伐自然掩护区林木和采伐自然掩护区实验区的竹林不受克制采伐的限制。这两个“除外”是上一版《森林法》中没有的，因此，造成了一些须要的、科学的森林谋划运动和科研试验无法开展，修改的呼声一直很高，本次修改解决了这个问题。

　7.天然林掩护第三十二条划定，“国家实行天然林全面掩护制度，严格限制天然林采伐，增强天然林管护能力建设，掩护和修复天然林资源，逐步提高天然林生态功效。详细措施由国务院划定”。这是新增条款。

1998年，党中央、国务院决议在长江上游、黄河上中游地域及东北、内蒙古等重点国有林区实施天然林资源掩护工程。党的十八大以来，进一步加大了天然林掩护力度，全面停止天然林商业性采伐。

党的十九大明确要求“完善天然林掩护制度”。2019年，中办、国办印发的《天然林掩护修复制度方案》，对天然林掩护举行了系统全面部署。本条的内容，就是为贯彻落实党中央决议部署作出的划定。这里有两点重要变化：一是天然林全面掩护制度出台后，提的都是“停止天然林的商业性采伐”，而这里却没有用这一提法，而是提了“严格限制天然林采伐”。

相比之下，新的提法比力严谨、科学。因为作甚“商业性采伐”，难以下一个严谨准确的界说。另外，前面已经提到了有两个“除外”的情况，如果用旧的提法，就会发生矛盾。

二是提到了“掩护和修复天然林资源”，如前所述，人工修复就是一种森林谋划运动，所以这里通报了一种理念，即天然林也是需要谋划的，这是切合现代森林谋划原理的，是回归科学的体现。固然，天然林的修复或者谋划，既要遵循现代森林谋划原理，也要适应我国林业生长阶段的实际情况，遵守现阶段天然林掩护的相关划定，使之成为切合我国国情、林情的科学之举。三、推进配套制度建设保证贯彻实施新《森林法》将自2020年7月1日起施行，国家林业和草原局已经下发了贯彻实施新修订《森林法》的通知，对扎实有序做好新法的贯彻实施作出了全面的部署。森林谋划是《森林法》修改的一条主线，有许多新思想和新要求，需要在学习领会精神和配套制度建设方面做更多事情，才气保证正确贯彻实施。

2019年11月，国家林业和草原局公布了《关于全面增强森林谋划事情的意见》，对以后一段时期（2020-2035年）森林谋划的指导思想、基本原则、总体目的、主要任务和保障措施作出了全面部署。由于《意见》的制定和《森林法》的修纠正好是同期举行的，所以指导思想、基本原则、总体目的与《森林法》的划定完全一致，提出的主要任务是对《森林法》中森林谋划内容的贯彻落实。《意见》提出了森林分类谋划实践对接方案：要根据公益林和商品林的分类区划效果开展森林谋划事情。

一级国家级公益林原则上不开展森林谋划运动。二级国家级公益林、地方公益林和商品林中的一般用材林，根据突出主导功效的原则，实施多目的谋划。

速生丰产林、短轮伐期用材林等商品林，坚持市场主导，同时思量生态情况约束，开展自主谋划。这是对《森林法》的分类谋划体系的进一步细化，实现了与《全国森林谋划计划（2016-2050）》确定的分类体系的衔接，给森林谋划实践提供了可操作性依据。本次《森林法》的修改是我国进入生态文明时代林业执法制度建设的一项重要举措，对于深入贯彻落实生态文明思想，践行绿水青山就是金山银山理念，全面推进林业治理体系和治理能力现代化，实现林草事业高质量生长具有重要意义。

森林谋划是提高森林质量、建设康健稳定高效森林生态系统的重要手段，是贯彻落实“着力提高森林质量”的基础举措，是推动可连续生长的一定要求。本次森林谋划有关内容的增强，具有划时代的意义，将为促进林草事业高质量生长发挥重要作用。

（作者张会儒系中国林科院资源信息研究所副所长、研究员）泉源：中国绿色时报。

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